האם הסבת משרדים למגורים היא פתרון ריאלי?
הסוגיה של הסבת משרדים למגורים עלתה על הפרק לאחר שבתקופת הקורונה עסקים עברו למודל עבודה מהבית או נסגרו לגמרי. אך האם היא פתרון ישים עבור הרשויות המקומיות בישראל?
אחת ההשפעות המורגשות ביותר של מגפת הקורונה היא התעצמותה של תחושת אי-הודאות בחיינו האישיים והעסקיים. העסקים מתקשים מאוד לפעול במצב זה. קבלת החלטות, ביצוע השקעות ופיתוח עסקי, הופכים להיות כמעט בלתי אפשריים כאשר לא ברור מה ילד יום.
כתבנו כבר בעבר כי עסקים מהווים את ההכנסה העיקרית של העיריה. יתרה מכך – בניגוד לתושבים הגרים בתחומי הרשות, עסקים הם בעצם הכנסה שכמעט ולא מנצלת משאבים (מעצם היותם משלמי ארנונה שלא נהנים מזכויות-יתר כגון: חינוך, תווי חניה וכיו"ב).
אולם מה קורה לרשות המקומית בעולם שבו עסקים עוברים לעבודה מהבית או פשוט נסגרים לגמרי? בחצי השנה האחרונה נחשפנו ליותר ויותר ידיעות שסקרו את הדילמה של הרשויות המקומיות – האם להמשיך לגבות ארנונה מעסקים ולהסתכן בקריסתם? או שמא להקל עליהם ולהסתכן בקשיים תקציביים ברשות? יחד עם הדילמה החלו לצוץ פתרונות יצירתיים אשר המורכב והמעניין מביניהם הוא ניסיון להסב נכסי משרדים לנכסי מגורים.
אז מהי בעצם הסבת משרדים למגורים?
אזורי תעשייה, מסחר ומגורים נקבעו מראש באמצעות ייעודי הקרקע בתוכניות השונות. נקבע ששטח מסוים יהיה מיועד לבנייני משרדים ועסקים ואילו שטח אחר יהיה מיועד לבנייני מגורים. כנגזרת של התכנון הוקמו תשתיות הדרושות לאזורי תעשייה, כגון: מרכזי מחזור והשלכת פסולת, אזורי פריקה וטעינה, אזורי הסעדה, תחנות דלק וכו'. ואילו בשטח אחר יתוכננו תשתיות הדרושות לאזורי מגורים, כגון: בתי ספר, גני ילדים, חניות שכנים ועוד.
שינויים באזורים העסקיים עלולים להשליך על מצבם של קיימים ועל התנהלותם. שכן, הקמת עסק המייצר מפגעי רעש או ריח יהיה בסכנה ממשית להמשך קיומו אם יוקם בסביבתו בניין מגורים (זאת בשל תופעת הנימב"י אשר כתבנו עליה בעבר).
למעשה, רעיון ההסבה לא נולד בעקבות הקורונה. בשנת 2016 השר (לשעבר) משה כחלון הגה את הרעיון. עיריית תל-אביב אף הצליחה ליישם אותו ושינתה קרקע מיועדת למסחר בשדרות רוטשילד לייעוד של מגורים – שינוי שעודד יזמי נדל"ן שהקימו על אותה קרקע מגדלי מגורים גבוהים ומפוארים.
האם זהו פתרון אמיתי?
על-פניו נשמע שמדובר בפתרון קסם. מצד אחד, לעירייה תהיה דרך לאכלס נכסים שאחרת יעמדו ריקים. מצד שני, ההסבה תאפשר הגדלת נכסי מגורים ובפרט באזורים מרכזיים שבהם ישנו חוסר בהם.
כפי שכבר רמזנו, הדרך להסבה אינה פשוטה. ראשית, כדי לבצע הסבה ממשרדים למגורים יש לשנות את ייעוד הקרקע בתוכנית. אחרת השימוש בנכס לפי יעוד שונה הוא פשוט לא חוקי. הלכה למעשה, מי שיסב משרד לדירת מגורים בלי הליך תכנוני מסודר יבצע עבירת בניה ומי שיגור שם יהיה במצב של ביצוע עבירת תכנון ובניה (שימוש חורג). שנית, גם אם יפעלו לשינוי חוקי של הייעוד מדובר בפעולה שעלולה להיות מחויבת בהיטלי השבחה גבוהים. זאת מאחר ששוויה של דירת מגורים גבוה יותר מזה של משרד.
כל זאת כאשר בסופו של יום העירייה תאבד הכנסות מנכסים עסקיים מהם היא גובה חיובי ארנונה בתעריפים גבוהים ובמקום תאלץ תאלץ להסתפק בארנונה בתעריפי מגורים, שהיא נמוכה בהרבה.
האם הקורונה שינתה משהו?
בעקבות משבר הקורונה שאלת ההסבה הפכה מרכזית יותר מבעבר.
בנוסף לכך, קיים חשש אמיתי לעצירת פרוייקטים בשל מצוקת היזמים הנמצאים בתנופת בנייה של משרדים אשר עלולים לעמוד ריקים בסופו של יום. החשש מ"פילים לבנים" הגיע לאוזני הממשלה שיזמה צעד מעניין.
בתחילת יולי התפרסמה טיוטת חוק ההסדרים במסגרתה הציעה הממשלה שרשות מקומית תוכל לאשר הוספת שימוש למגורים מגרש ש: 1) יש לו תכנית בנייה מאושרת. 2) התכנית המאושרת היא לייעוד של תעסוקה או מסחר. ההצעה עומדת על המרה של עד 50% מהתוכניות הקיימות.
לפי ההצעה יהיה ניתן להוסיף לנכסים המתוכננים דירות מגורים של עד 80 מ"ר ושימושים ציבורים נלווים כמו גני ילדים.
אך למרות הכוונות הטובות, בהצעה לא נעשה ניסיון להציע הליך תכנוני מקוצר לפרוצדורות הנדרשות כדי ליישמה. כלומר, מצד אחד ניתן פתח חוקי לעשות את שינוי הייעוד ומצד שני, הרשויות עדיין יצטרכו לעבור תהליך תכנוני מלא שעלול להמשך שנים של אישור התכנית החדשה במוסד התכנוני, התייחסות להתנגדויות, קיום דיונים, אפשרות להגשת הליכי ערר וכיו"ב.
השענטז של עיריית רמת גן
בעולם של לפני מרץ 2020 עיריית רמת גן קידמה תוכנית באזור הבורסה שתגדיל את זכויות הבנייה במתחם לכ-3 מיליון מ"ר של אזורי תעסוקה (משרדים/מסחרי). כיום ברור שתוכנית זו כבר אינה רלוונטית.
בייאושה הציעה רמת גן דרך ביניים יצירתית. במקום לעבור את המשוכות הנדרשות לשינוי ייעוד של הקרקע – רמת גן שוקלת להוציא לאותם אזורים אישור לשימוש חורג שיהיה תקף ל-10 שנים בלבד. זאת כאשר ראש עיריית רמת גן הודיע שבכוונתו לגבות מאותן דירות ארנונה בתעריפים עסקיים.
אין ספק שהרעיון של עיריית רמת גן מהווה פתרון טוב יותר עבורה כרשות מקומית. יחד עם זאת, כלל לא ברור מהי התשתית החוקית עליה העירייה מסתמכת בבואה לגבות חיובי ארנונה שאינם תואמים את השימוש בפועל. כמו כן, היתכנות ההחזר על ההשקעה הנדרשת לבצע את הבנייה והדרך בה אותם יזמים יצליחו לבנות נכסים שיתאימו לשני השימושים בטווח של עשור – אינה ברורה כלל וכלל. זאת מבלי לתהות האם לנכס שכזה יהיה ביקוש מצד רוכשים שיוכלו להנות מתשואה של דירת מגורים רק למשך עשור.
לסיכום
בעולם של אי-ודאות זה אך טבעי לנסות למצוא פתרונות יצירתיים. משבר הקורונה מהווה בעיה ייחודית בהיבט הזה כיוון שגם אין שום דרך לדעת עד מתי הוא ימשך.
הניווט העדין בין רצון לספק פתרונות מידיים ובין הצורך שלא לפגוע בעתיד, לכשיסתיים המשבר, הוא כמעט בלתי אפשרי לרשויות השלטוניות בארץ ובעולם.
מבחינת שאלת הסבת משרדים למגורים נראה שהתחום המוניציפאלי אינו בשל להוציא זאת לפועל והניסיונות הקיימים בשטח אינם מתייחסים למכלול השיקולים.
