העלאה חריגה בארנונה: NIMBY באמצעות ארנונה לתעשייה (מעודכן ל-2022)
תעריף הארנונה הנמוך למפעלי תעשייה נועד לעודד את התעשיינים אך הוא יצר בעיה מול הרשויות המקומיות המעוניינות להחליף את המפעלים בתעשיות נקיות ורווחיות יותר. כדי להשיג את מטרתן, מפעילות הרשויות המקומיות שיטות מגוונות להעלאת חיובי הארנונה כגון: סירוב לתת סיווג "תעשייה" או הגדרת המפעל כ"מתקן רב תכליתי" והגשת בקשות לאישור חריג להעלאת תעריפי הארנונה. לקראת הגשת בקשות העלאה חריגה בארנונה לשנת 2022 מטעם הרשויות המקומיות, קראו כיצד ניתן להתגונן.
יחסי אהבה-שנאה בין המפעל לרשות המקומית
בשנות ה-90 המוקדמות הכניס המחוקק לראשונה הגבלות על תעריפי הארנונה המקסימאליים והמינימאליים שרשות מקומית יכולה לחייב בהם. הגבלות אלו חולקו לפי מה שכונה כ"סיווג" וכוונת המחוקק הייתה לעשות תיאום בין השימוש הנעשה בנכס לבין התעריף שישלם המשתמש. בין היתר, רצה המחוקק לתמרץ מפעלי תעשייה אשר פעילותם תורמת לעידוד התעסוקה והכלכלה וכן, להתחשב בכך שמפעלי תעשיה נדרשים מטיבם לשטח גדול לצורך העמדת מכונות הייצור. תעריף לסיווג "תעשייה" נקבע על סכומים נמוכים יחסית וכיום ברוב צווי הארנונה נכסים אלו נהנים בכ50% הנחה מתעריפים כלליים יותר.
על אף כוונותיו הטובות של המחוקק נראה שהניסיון לסייע למפעלי התעשייה הציב אותם במקום בעייתי מול השלטון המקומי: אותם מפעלי תעשייה המספקים משאבים ומוצרים חיוניים כגון בטון ומלט, אשר גם הרשות המקומית צורכת אותם כדי לקדם בנייה בתחומיה, הפכו לעסקים לא רצויים בתחומי הערים השונות, ובעיקר ערים הממוקמות באזורים מרכזיים בארץ.
בעיני העירייה מפעל תעשייה מהווה נכס שתופס שטח רב בתחומיה. הוא משמש לפעילות מזהמת ורעשנית ובנוסף לכל זאת – היא גם אמורה לחייבו בתעריפי ארנונה נמוכים.
כיום אזורי התעשייה היצרנית רק הולכים ומתמעטים, תכניות מתאר ותכניות בניין עיר נוטות לאשר אזורי תעשיית היי-טק ותעשייה זעירה ונמנעות מלקדם אזורים עם מפעלי תעשייה שעלולים להיות פחות נאים בנוף העירוני.
אותם אזורים שבהם מפעלים מתקיימים עוד מימים-ימימה מקבלים יחס מיוחד בצווי הארנונה של הרשויות האמונות עליהם. כשאזור תעשייה מתאים חדש פותח את שעריו נוהרים אליו המפעלים הנואשים וגם אז נראה שצו הארנונה מנצל את ההזדמנות והאזור עלול לקבל תעריפים ספציפיים וגבוהים עבורו בלבד (כפי שעשתה המועצה האזורית מגידו בנוגע לפארק מבוא כרמל). מגמה זו סותרת את כוונת המחוקק אשר מלכתחילה רצה להטיב עם תחום התעשייה בתעריפי ארנונה נמוכים.
NIMBY באמצעות השאת חיובי ארנונה למפעלי תעשייה
לרשות המקומית ישנן דרכים רבות לייצר תמריץ שלילי לעסקים מסוג מסוים לשהות בתחומיה. פרקטיקה זו ידועה בתור NIMBY או נמב"י (נגד מקום בחצרי).
היא מופנית כלפי מפעלי תעשייה בהיקף נרחב כל כך עד כי ב2017-18 נעשה ניסיון (שהעלה חרס), לקדם תיקון בחוק רישוי עסקים שעניינו רישוי מפעלי תשתית לאומיים. תיקון זה זכה לכינוי "חוק נמב"י" ומטרתו היתה להגביל את סמכות הרשות המקומית בפעולתה כנגד מפעלים חיוניים. ראוי לציין כי נושא זה שוב עלה לדיון במסגרת טיוטת חוק ההסדרים שהעוברה על ידי הממשלה הנוכחית.
אחד מהכלים בהן משתמשת הרשות המקומית כתמריץ שלילי הוא השאת חיובי הארנונה של העסק.
כיצד רשות יכולה לחייב בארנונה גבוהה כאשר מראש הוגבלה על ידי המחוקק בתעריף ארנונה נמוך עבורו?
ובכן חקיקה לכוד ומציאות לחוד.
תמריצי ארנונה שליליים: סיווג כמתקן רב תכליתי
דרך שנולדה בפרקטיקה עם השנים הייתה התייחסות לנכס של מפעל כאל "מתקן רב-תכליתי" – כלומר לסווגו כמתקן שיש לו תכליות נוספות מעבר לזו העיקרית.
כך החלו הרשויות לחלק נכסים של מפעלי תעשייה לתתי-אזורים שונים על-מנת לסווג אותם בסיווגים יקרים יותר, כגון: משרדים, חניות, מחסנים, אזורי פריקה וטעינה, אזורי אריזה, אזורי קירור והקפאה וכיו"ב.
משמעות הדבר היא שמפעל שיש בשטחו שטחים שאינם משמשים אך ורק לייצור עלול לקבל מהעירייה הודעה על תיקון שומה שתחלק את אזוריו כך שישלם חיובי ארנונה גבוהים בהרבה.
לרשויות המקומיות דרכים מתוחכמות להשתמש בסיווג כמתקן רב תכליתי לגביית ארנונה גבוהה ממפעלים. הכנסת תתי סיווג שנראים לכאורה חסרי משמעות כמו למשל "מחסנים המשמשים מפעלים" בתעריף דומה לסיווג קיים, היא אחת מהן.
היא מאפשרת לרשות המקומית לשנותם בהמשך באופן בלתי תלוי בסיווג המקורי, ולהעלות את תעריף הארנונה מתעריף כללי נמוך (לדוג' "מחסן"), לתעריף ייעודי גבוה.
העלאת תעריפי ארנונה למפעלי תעשייה: בקשה לאישור חריג
המחוקק התיר פתח לרשויות לחרוג מההגבלות אותן חוקק בשנות ה-90 באמצעות הגשת בקשה לאישור חריג למשרד הפנים. בכל שנה, ישנה העלאה אוטומטית בארנונה לפי התקנות בשיעור של 1.92%. אם הרשות המקומית רוצה להעלות את התעריף מעבר לכך או להכניס סיווגים חריגים לצו הארנונה שלה, עליה להגיש בקשה למשרד הפנים יחד עם טיוטת צו הארנונה לשנת המס החדשה.
לקראת שנת המס 2022 הוגשו 90 בקשות לאישור חריג.
מתוכן 49 רשויות מקומיות בקשו במוצהר לבצע העלאה חריגה בארנונה.
חלק מתוכן בקשו להעלות את הארנונה באחוזים משמעותיים ובסכומים לא מבוטלים עבור מפעלי תעשייה שאינם רצויים בשטחן.
מנגד רשויות רבות ביקשו אישור חריג לתעריפים מופחתים עבור תעשיית הייטק במטרה לתמרץ את העסקים הללו להגיע אליהן.
הניסיון מלמד כי בקשות לאישור חריג עלולות לקבל את אישור השרים גם אם אינן מנומקות כלל ולעתים גם אם הנימוק שלהן אינו לגיטימי (כמו למשל אפליה מכוונת כנגד שכבה סוציו-אקונומית גבוהה).
- כך למשל, באזור התעשיייה של קריית אתא מתוכננת חנייה שתשמש עבור משאיות ורכב כבד. מדובר בשטח גדול שיענה לסיווג קרקע תפוסה לחניה, שהוא סיווג זול יחסית ועומד על 25.48 ש"ח למ"ר בשנת 2022. לו היו על שטח זה מבני תעשייה ומסחר, היו הכנסות הרשות גבוהות בהרבה.
על כן בקשה עיריית קרית אתא לצמצם את הפסד הכנסותיה על ידי העלאה חריגה בארנונה בשיעור של 133.87%, לנישום יחיד שעתיד לשאת בעלות של למעלה מ- 1,300,000 ש"ח אם תתקבל.
"באזור התעשייה והמסחר מתוכננת הקמת אתר גדול מאד לחניית משאיות ורכב כבד. שימוש כזה מונע מימוש פוטנציאל הכנסה מארנונה של מסחר ותעשייה.
כדי לצמצם את הפסד ההכנסות – מוצע להעלות את תעריף הארנונה לחניית רכב כבד, משאיות וכד'."
מועד ההגשה של הבקשות לאישור חריג הוא עד ה-15.7 באותה שנה. על הרשות המקומית חלה החובה לשלוח הודעה בעניין כוונתה להגיש בקשה לאישור חריג למחזיקים שעלולים להפגע מעליית התעריפים לפני שליחת הבקשה לשרים, על מנת לאפשר להם לטעון ולהתנגד כנגדה. מניסיונו, לא תמיד הנפגעים מיודעים על כך בזמן.
בתקופה שבין הוצאת טיוטת צו הארנונה לבין מועד קבלת האישור/דחייה ממשרד הפנים הרשויות המקומיות יכולות לפעול באחת משתי דרכים: חלקן יחייבו את תושביהן כאילו הצו אושר וחלקן יחייבו את תושביהן לפי הצו הקודם ולאחר אישור הצו החדש יגבו מתושביהן את ההפרשים למפרע (מה שעלול ליצור חובות יש מאין בסכומים לא מבוטלים).
אין זה עניין של מה בכך, כיוון שלעתים קרובות מידי הצו הסופי יאושר קרוב לסוף שנת המס!
תמריצים שליליים למפעלים ע"י העלאה חריגה בארנונה
חלק מהבקשות לשרים מצהירות שחור על גבי לבן כי הסיבה לבקשת ההעלאה החריגה היא NIMBY כלפי מפעלי תעשייה, ומטרתן לתת תמריץ שלילי לעסקים שאינם רצויים בתחום הרשות. הנה כמה דוגמאות מהבקשות שהוגשו בשנת 2022:
- עיריית חולון מבקשת להוסיף סיווג תעשייה מזהמת במתחם אזור התעשייה אשר יחול על מבנה במפעלי בטון, מפעלים לציפוי מתכת ומפעלים שמערכת האנרגיה שלהם מופעלת באמצעות סולר.
ההסבר לשינוי שצפוי להגדיל את הכנסות העיריה מארנונה בכ-620,000 ש"ח מופיע בצו:
"קיומו של מפעל תעשיה מזהמת מהסוגים המצויינים בסעיף הנ"ל בתחום הרשות המקומית מחייב הקצאת משאבים מרובים לפיקוח הדוק על רישוי ותפעול המפעל תוך מתן הנחיות מדויקות של הגורמים המקצועיים המפקחים בעירייה לכל מפעל ומפעל.
בנוסף, נכסים מסוג זה מטילים הוצאות רבות וכבדות על הרשות המקומית, כמו לדוגמא: ניקוי הכבישים, ניקוי קולטנים ומניעת חדירת רעלים למי תהום. משכך, קיימת הצדקה שהנטל הכספי הכבד הנוסף יוטל על מפעלי התעשיה המזהמת ולא על כלל הציבור. ויודגש, כי המדובר הוא במפעלים התחומים למתחם אזור התעשיה בלבד."
- מועצה אזורית הגלבוע הגישה בקשה להעלאה חריגה בארנונה בשיעור של 5% עבור המחצבות הנמצאות בתחומה. המשמעות הכלכלית של השינוי הוא הגדלת היקפי החיוב למחצבות בכ-90,000 ש"ח נוספים בשנת 2022, במידה ויאושר.
בהסבר לשרים קוראת המועצה במפורש למחצבות "מטרד סביבתי, עומס ונטל על התושבים":
"בגלבוע 5 מחצבות, כולן בשטח גיאוגרפי מצומצם. נכסי המחצבות מהוות מטרד סביבתי, עומס ונטל גדול עבור התושבים. תוצר הלוואי הנו זיהום אוויר, תעבורת משאיות רבה, פגיעה בערכי הטבע של הגלבוע, באיכות החיים של התושבים וגם בנראות של הסביבה. כמו כן התעריף המצוי בצו הארנונה כיום מצוי ברף הנמוך למול לרשויות אחרות סמוכות/דומות."
הוספת סיווג ייעודי גבוה, במקום סיווג "תעשייה"
סוג נוסף של תמריץ שלילי נוצר באמצעות שינוי סיווג הנכס מסיווג "תעשייה". הפסיקה קבעה מבחנים משפטיים כדי להצדיק אם שימוש מסוים בנכס ראוי לקבל סיווג זה, קרי מבחנים הבוחנים אם העסק עושה בנכס "פעילות ייצורית". כבכל מבחן משפטי הרי שהפרשנות יכולה ללכת לכאן ולכאן וכך נוצר פתח לרשות לפסול קיומה של "פעילות ייצורית" ולסרב להעניק את הסיווג.
- מועצה אזורית חוף השרון בקשה להוסיף תת סיווג חדש "מבנים המשמשים לתעשיית בטון, כימיקלים, גז, נפט, דלק, תעשיה מזהמת כגון: מפעלי בנייה, מאגרי דלק, מפעלי בטון, אשפה, גזים, מחצבות, שפכים וכו'" ששיעורו גבוה ב-159.42%.
על פי הדו"ח שהגישה המועצה לשרים, הוא מיועד כנגד מפעל אחד בתחומה. במידה והסעיף יתקבל המפעל צפוי לקבל חיוב ארנונה גבוה בכ-130,000 ש"ח.
בשנים הקודמות הגישה המועצה בקשה להוספת הסעיף ונדחתה וכדי להגדיל את הסיכוי לקבלו, הגישה השנה חוות דעת משפטית התומכת בבקשתה. בנוסף, בהסבר לשרים מגדירה המועצה את התעריף הגבוה מפורשות בתור קנס:
"מועצה אזורית חוף השרון חרטה על דגלה את הובלת נושא איכות הסביבה ועל המועצה מעוניינת להגדיר תעריף גבוה לתעשייה מזהמת כ"קנס" על היות המפעל תעשייה מזהמת.
המועצה מודעת לכך שבקשה זו חורגת מהקווים המנחים, אך סבורה שנסיבות העניין מצדיקות דיון בבקשתה. המועצה מבקשת בקשה חוזרת לאישור השרים, בהמשך לנימוקי הדחייה לשנת 2021 יובהר כי מצורף נספח חוות דעת משפטית ייעודית לבקשות אלו."
- עיריית חיפה מנסה גם בשנת 2022 להעלות את תעריפי הארנונה ל"מפעלים לזיקוק מוצרי דלק, ייצור דשנים וכימיקלים", לאחר שבקשתה לא אושרה בשנים הקודמות. מדובר בבקשה להעלאה בשיעור של 7% בארנונה למפעלים אלו.
ההסבר לשינוי מופיע במכתב לשרים שנשלח בשנת 2019:
"בעוד שפעילות הזיקוק והייצור של מוצרי הדלק אכן מהווה פעילות ייצורית שבעניינה מוצדק לחייבה בתעריפי תעשייה, מתקיימת בין כתלי המתחם קשת של פעילויות נוספות, לרבות ובעיקר פעילויות של אחסנת מוצרי דלק, דשנים וכימיקלים, וכיוב' פעילויות המשתייכות במובהק לסיווג הראשי של משרדים, שירותים ומסחר, ולא מגולמת בהן כל פעילות ייצורית ו/או תעשייתית מכל סוג שהוא, כך שראוי ונכון לחייבן בתעריפים המשיקים לתעריפי עסקים…"
מה ניתן לעשות?
מדינת ישראל צריכה מפעלי ייצור וחומרי גלם, וזהו אינטרס ציבורי לקבל אותם בעלויות נמוכות ככל האפשר. אבל כאשר מפעלי הייצור סובלים מ-NIMBY באמצעות ארנונה ונאלצים להתמודד עם העלאות חריגות, היכולת שלהם לפעול ולהיות תחרותיים נפגעת. בטווח הארוך יש צורך מהותי להביא את המצב לידיעת הציבור ולשולחן הכנסת. שכן, עידוד תעשייה ייצורית מהווה אינטרס של כלל אזרחי מדינת ישראל.
יש להכיר בכך כי אחת העילות הנפוצות להגשת בקשות להעלאות חריגות בארנונה היא הרצון להשוות תעריפים לרשויות אחרות באזור. מעבר לעדכון האוטומטי המעלה את תעריפי הארנונה באופן שוטף, העסקים בתחומי הרשות נמצאים בסיכון שהרשות המקומית תחליט לבקש להשוות תעריפים לשכנותיה, להן אושרו העלאות חריגות.
העלאה חריגה בארנונה עשויה להגדיל את חיוב הארנונה של הנישומים בעשרות אלפי שקלים עד מיליוני שקלים בשנה. חשוב לנצל את זכות הטיעון כנגדה. כמשרד עו"ד מוביל בתחום מיסוי מוניציפלי וארנונה, משרדנו יודע לבדוק את המשמעויות, להגיש התנגדות לבקשה ולהציג את הטיעונים המשפטיים שיסייעו לעצור את רוע הגזרה.
על מנת לתת לך את הטיפול המקצועי ביותר, נשמח לקבל עם פנייתך את המסמכים הבסיסיים הנוגעים לעסקך ולבעיה שנתקלת בה.
