למה חיובי ארנונה לעסקים יקרים כל כך בישראל? ניתוח מצב
חיובי ארנונה לעסקים בישראל גבוהים בהרבה מנכסים למגורים ונושא בוער זה עולה שוב ושוב בהקשרים שונים. מבחינת הנתונים היבשים, בשנת 2017 חיובי הארנונה שלא למגורים היוו 55.7% מסך הארנונה הכללית בכל הארץ ובשנת 2016 היוו 56.4% מסך הארנונה הכללית בכל הארץ.
השאלה האמיתית היא האם יש הצדקה לכך? במאמר זה נתייחס לבעייתיות הקיימת מהמצב הנוכחי ונתייחס לניסיונות הכנסת לשנותו במהלך שלושים השנים האחרונות.
איך מחושבים חיובי ארנונה לעסקים? השוואה בין ישראל והעולם
ברוב העולם המערבי חיובי הארנונה מחושבים לפי ערך נכסי הנדל"ן וללא קשר לשימוש הנעשה בהם או לזהות המחזיק בהם. לעומת אותן מדינות בישראל תעריפי הארנונה נקבעים לפי מסגרת סבוכה וישנה של חוקים אשר היו אמורים להיות פתרון זמני לתקופת האינפלציה בשנות ה-80 ומאז ועד היום לא הוחלפו בחקיקה מודרנית ורלוונטית.
יחד עם זאת, גם ברוב מדינות העולם הארנונה המשולמת על ידי עסקים היא ארנונה גבוהה מזו של נכסים למגורים. אולם התעריפים נקבעים לפי ערך המגלם את שווי הנכס, מיקומו ועלות השירותים שמקבלים אותם עסקים מהרשות המקומית.
לעומת זאת במדינת ישראל הפכה הארנונה מנכסים שאינם משמשים למגורים למקור ההכנסה העיקרי של הרשות המקומית. כך נוצרה מציאות בה בעלי העסקים בעיר מהווים את החלק הגדול ביותר מהכנסותיה, ומנגד – הם כמעט אינם זכאים לזכויות ולשירותים, ביחס לתושבי העיר המתגוררים בה.
הלכה למעשה, בעלי העסקים ברשויות המקומיות הם אלו שממנים את השירותים המסופקים לתושבים הגרים בתחומן כגון: חינוך, רווחה ועוד. זאת כאשר אותם בעלי עסקים אפילו אינם זכאים לתווי חניה באזור עסקיהם.
הצעות חוק להגבלת חיובי ארנונה עסקית
הסיבה להבדלים בתעריפי הארנונה לנכסים למגורים לעומת נכסים שאינם למגורים, אינה מתועדת ואינה מנומקת. עיון בפרוטוקולים של ועדות הכנסת יחשוף התלבטויות רבות לגבי קביעת תעריפים נמוכים (יחסית לעסקים) לתעשייה, בתי מלאכה, בתי אבות וכיו"ב אבל תמיד נקודת המוצא של הדיון היא שהתעריף אמור להיות יקר יותר מזה של נכסי מגורים. למה? אין אג'נדה ברורה מדוע.
לא בכדי הוגשו לשולחן הכנסת הצעות חוק רבות עוד משנת 1989 ועד לשנה האחרונה, ובהן ניסו נבחרי הציבור להקל על העסקים במדינה. הצעות החוק הראשונה בנושא הוגשה מטעם חבר כנסת (דאז) אברהם פורז, הצעה ל"חוק לתיקון פקודת העיריות (סייג לשיעור ארנונה לעסקים), התשמ"ט-1989". בדברי ההסבר להצעה נכתב "מספר עיריות נוהגות להטיל על העסקים ארנונה בשיעור גבוה ביותר בלא כל יחס לרמת השירותים הניתנת לאותם עסקים. מתוך מגמה לעזור למגזר העסקי, מן הראוי לקבוע בחוק ששיעור ארנונת העסקים לא יעלה על פי שלשה מארנונת המגורים". את אותה הצעה נדרש להגיש מספר שנים ברציפות עד שבשנת 1992 נדונה בקריאה טרומית בכנסת (פרוטוקול מיום 19.2.92) ושם שוכנע ח"כ פורז למשוך הצעתו על מנת שתיכנס לסדר היום בוועדת הפנים ואיכות הסביבה, אשר ככל הנראה לא דנה בה בסוף. את הצעת החוק ניסה ח"כ פורז להגיש בשנית בשנת 1997 אך היא לא שבה לשולחן הכנסת.
בשנת 1994 הציע ח"כ אלי דיין הצעה בשם "הצעת חוק לתיקון פקודת העיריות (ארנונה בגין ניהול עסק בדירת מגורים), התשנ"ה-1994". מטרתה הייתה לנסות לתקן את המצב הקיים, בו הארנונה נקבעת לפי השימוש ולכן ניהול עסק מתוך דירת מגורים מעלה את תעריף הארנונה משמעותית. גם הצעה זו לא הגיעה לשולחן הכנסת.
הצעת חוק למתן זכות הצבעה לבעלי עסק בבחירות לרשות המקומית
יש הסוברים שחלק מהסיבה בגינה הרשויות המקומיות גובות תעריפי ארנונה יקרים מעסקים היא העובדה שלבעלי עסקים אין זכויות הצבעה לבחירות לרשות המקומית (אלא אם הם גם גרים בתחומה). מצב זה יוצר אינטרס דואלי להשאיר את חיוב הארנונה למגורים נמוך (קרי, למצביעים הפוטנציאליים) ולהשלים חוסרים בתקציב באמצעות השאת תעריפי ארנונה לעסקים (אשר אין להם כוח הצבעה).
לכן במהלך שנות האלפיים הוגשו מספר הצעות חוק שונות במטרה להקנות זכות בחירה לבעלי העסקים עבור הרשות בתחומה הם מנהלים את העסק (תוך ויתור על זכות הבחירה ביישוב בו הם מתגוררים). בין ההצעות שהוגשו עוד משנת 2002 ועד לשנת 2019 הוגשה הצעתם של חברי הכנסת דוד ביטן ודוד אמסלם "הצעת חוק הרשויות המקומיות (בחירות) (תיקון – זכות בחירה של בעל עסק בתחום רשות מקומית), התשע"ו-2016" ובדברי ההסבר להצעה, בין היתר, נכתב- "…הצדקה נוספת להענקת הזכות לבחור את ראש הרשות המקומית וחברי המועצה לבעלי עסקים טמונה בחובה החלה עליהם בתשלום ארנונה לרשות המקומית בה פועל עסקם. על אף חובתם זו, אין בעלי העסקים רשאים להשתתף בבחירות המקומיות ולהשפיע על החלטות הרשות המקומית שנוגעות לעניינם של בעלי העסקים".
הצעות חוק למתן הנחות ארנונה לבעלי עסקים
לאורך השנים הכירו נבחרי הציבור השונים במעמסה הכספית שיוצרים חיובי הארנונה הגבוהים לעסקים הקטנים והבינוניים בישראל וכפועל יוצא – לקושי כלכלי למגזר העסקי בכללותו. לכן הוגשו הצעות חוק שונות בניסיון להפחית מתעריפי הארנונה לעסקים העומדים בתנאים מסוימים. יצוין שבשנת 1995 התווספה הנחה לעסקים לתקנות הסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), תשנ"ג-1993. להנחה זכאים עסקים אשר עומדים במספר תנאים וביניהם:
1) המחזיק בעל עסק יחיד.
2) שטח העסק לא עולה על 75 מ"ר.
3) למעסיק מלאו 65 שנים (ולאישה 60 שנה).
כלומר, על אף קיומה של ההנחה מספר העסקים שעומד בתנאיה הוא בטל בשישים.
לכן, אין זה פלא שבמהלך השנים ניסו חברי הכנסת לתקן את תנאי ההנחה ולהרחיב את מעגל הזכאים לה, למשל ב"הצעת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב) (תיקון – הנחה מארנונה לעסק זעיר, קטן או בינוני), התשע"ה–2015" אשר דברי ההסבר שלה סוכמו כך "… העסקים הזעירים, הקטנים והבינוניים נחשבים, על פי התפיסה המקובלת במדינות מפותחות ומתפתחות, כגורם מרכזי בצמיחת המשק וביצירת מקומות תעסוקה. הצעת חוק זו מטרתה להסיר את אחד החסמים בפניהם עומדים עסקים זעירים, קטנים ובינוניים, ולהקל עליהם בנושא הארנונה, תוך יצירת סביבה עסקית תומכת המתאימה להקמתם של עסקים ולהתפתחותם, וכן להקל עליהם בעת משבר כאשר ההכנסה והפעילות העסקית יורדת".
על אף ניסיונות מרובים מצד נבחרי הציבור לאורך עשרות שנים, אף אחת מההצעות לא הגיעה לקריאה ראשונה בשולחן הכנסת.
העסקים
כמקור הכנסה עיקרי של הרשות המקומית
ראוי לציין שבמצב הנוכחי לרשויות המקומיות ישנו תמריץ להביא כמה שיותר עסקים לתחומן, שכן אלו הם בעצם מקור ההכנסה העיקרי שלהן. מנגד, תושבים הגרים בתחומן יצרכו את שירותיהן ויגדילו את הוצאותיהן. כך נולד תמריץ להגדיל את אזורי התעשייה ולהקטין את אזורי המגורים בתחומי הרשויות.
עדות לכך ניתן למצוא במסמך תשתית לפיתוח כלכלי מוניציפלי מטעם ד"ר גל-חגית רומנו ממשרד הפנים-המינהל לשלטון מקומי בשם "כלכלת השלטון המקומי בישראל", שם הומלץ לרשויות המקומיות, בין היתר, להשקיע בהגדלת הכנסות שאינן ממוגרים על ידי הקצאת שטחים למסחר ולתעשייה בשטחן.
המלצות לפתרון ומציאת נקודת שיווי משקל
הפתרון המומלץ אינו פשוט לאיתור, שכן לכל החלטה תהיינה השלכות כלכליות בתחומים שונים ורבים. בחרנו לצטט מנייר מדיניות 2018.04 מספטמבר 2018 מאת ד"ר טל מופקדי וד"ר רועי שלם, ממכון אהרון למדיניות כלכלית במרכז הבינתחומי הרצליה. מצאנו את המלצותיהם מעניינות, ואנו משאירות אותן לשיפוטכם:
- סך היקף המס המקומי מעסקים צריך להיות בהלימה להיקף השירותים המקומיים שהעסקים צורכים, בתוספת תמחור השפעות חיצוניות, אם ישנן.
- אם יש שירותים לעסקים שניתן לגבות תשלום ישיר עליהם – עדיף לעשות זאת בדרך זו, במחיר שמשקף את העלות עבור השירות, לרבות תמחור השפעות חיצוניות, אם ישנן.
- הרשות המקומית צריכה להיות אדישה, מבחינה תקציבית, לתוספת אוכלוסייה לשטחה – סך תוספת ההוצאות בגין אוכלוסייה זו צריכה להיות שווה לסך תוספת ההכנסות המתקבלת מאוכלוסייה זו.
- בהתאם לקביעת הממשלה, עבור חלק מהשירותים המוניציפליים נרצה שלא לאפשר שירותים טובים יותר ברשויות מקומיות עשירות (או אף לייצר אפליה לטובת הרשויות העניות). התקציב עבור שירותים אלה צריך לבוא מהעברות ממשלתיות מתאימות, ולא בהתבסס על המס המקומי.
- יתר השירותים המוניציפליים הם כאלו שבהם תותר דיפרנציאציה ותחרות בין רשויות מקומיות. בהתאם יתאפשר לרשויות לגבות מס מקומי המבוסס על ערך הנדל"ן, כאשר יינתן חופש לרשות המקומית לקבוע את שיעורו.
- סך ההכנסות של הרשויות המקומיות צריך לגדול, כך שלרשויות המקומיות תהיינה יותר סמכויות מכפי שיש להן היום.
ותוספת שלנו: - בעל עסק יוכל לדעת מראש מה צפוי להיות גובה חיוב הארנונה שלו, באמצעות החלת מנגנון של חוות דעת מקדמית בארנונה, כפי שקיים ברישוי עסקים.
