סעיפים 77-78 לחוק התכנון והבניה: הצד האפל של התחדשות עירונית
התחדשות עירונית, תוכניות מתאר, פינוי בינוי הן מילות קסם עבור רוכש או בעלים של דירה ישנה באזור המרכז. הנחת היסוד היא שמדובר בשינוי שעתיד להעלות את ערך הדירה משמעותית, ומתווכים ומוכרים משתמשים בו כדי לשוות לדירה קיימת ערך גבוה יותר ממחיר השוק. אולם לתוכניות עתידיות אלו יש צד נסתר, שרוב בעלי הנכסים לא מודעים לו. סעיפים 77-78 לחוק התו"ב מאפשרים לרשויות התכנון להקפיא לתקופת זמן לא מוגבלת ועד מועד לא ידוע כל מימוש של זכויות בניה קיימות על הנכס.
המשמעות היא שעד שתאושר התוכנית החדשה, בעלי הנכסים לא יוכלו להוציא היתר בניה מכוח תוכניות קיימות. קנית דירה באזור שמתוכננת בו התחדשות עירונית, ואתה רוצה להרחיב אותה בהתאם לזכויות בניה קיימות או להגביה את הגדר סביבה? ייתכן שתצטרך להמתין שנים עד להוצאת היתר בניה, גם אם התוכנית החדשה באזור כלל לא תשפיע עליך.
תקופת אי הוודאות לפי סעיפים 77-78 לחוק התכנון והבניה
שרון היא בעלת דירת גג בעיר במרכז הארץ, ויום בהיר אחד חשקה נפשה בהרחבת החדר על גג הדירה. שרון אדם המקפיד על חוקי התכנון והבניה, והיא פנתה לאדריכל שיערוך לה את הבקשה להיתר בניה להרחבת החדר על הגג. האדריכל של שרון פעל בזריזות לאחר קבלת העבודה והגיש בקשה לתיק מידע מהוועדה המקומית לתכנון ובניה. תיק המידע, כצפוי, פירט את התוכניות החלות על המגרש שבו נמצא הבניין של שרון, ובסופו פירט שלשכונה של שרון מתוכננת תוכנית מתאר חדשה, ועל פי סעיפים 77-78 לחוק התו"ב ישנה הקפאה מלאה על הוצאת היתרי בניה בכל האזור עליו תחול תוכנית המתאר החדשה.
עד כאן נשמע הסיפור הגיוני למי שמתמצא קצת בתחום, שכן בסעיפים 77-78 לחוק התכנון והבניה קיים הסדר חריג שלפיו יכולה וועדה מקומית להקפיא לחלוטין מתן היתרי בניה בשטח שעליו מתוכננת תוכנית חדשה. את מהות ההסדר נפרט מיד אולם באופן לא מפתיע בסיפור של שרון הדברים הסתבכו, התארכו, התקבלו מסרים כפולים מהוועדה ושרון נגררה להליך משפטי ארוך ויקר ומיותר לחלוטין.
מהם סעיפים 77-78 לחוק התו"ב?
כידוע היתר בניה ניתן בהתאם לזכויות הבניה והשימוש בקרקע, בהתאם לתוכניות החלות במקום. למעשה בקשה להיתר בניה שתואמת תוכנית ניתנת באופן כמעט אוטומטי. למוסד התכנון בדרך כלל אין זכות לסרב לבקשה כזו.
אולם לכלל זה קיים חריג קיצוני בסעיפים 77-78 לחוק התכנון והבנייה. סעיפים אלו מגדירים הסדר ספציפי, שמיועד למקרים בהם מתוכננת תוכנית חדשה שתחול על האזור. מכוח ההסדר בסעיפים אלו יכול מוסד התכנון להגביל לחלוטין מתן היתרי בניה לפי תוכנית קיימת. כלי קיצוני זה ניתן למוסד התכנון כדי לאפשר לו לקדם את התכנון החדש כשהוא מצמצם למינימום את השינויים במקרקעין. זאת כדי לא לייצר התנגשויות בין הבנייה הקיימת לבין התוכנית המתוכננת.
סעיף 78 מאפשר להטיל 3 מגבלות:
- הגדרת תנאים שלפיהם יינתנו היתרי בניה
- איסור גורף למתן היתרים לשימוש בקרקע
- מגבלה על אישור תשריט של חלוקת קרקע
למרות שמדובר על מגבלות חריפות יש רק תנאי אחד, טכני ולא מהותי, לבצע לפני שמטילים אותן: פרסום הודעה ברשומות על הכנת תוכנית. זה הכל. פרסום על הכנת תוכנית אינו חובה הקבועה בחוק והוא נדרש רק לצורך פרסום התנאים להוצאת היתרי בניה.
מתי אפשר לפרסם את ההודעה? כשרוצים!
אין תנאים מקדימים לביצוע ההודעה ברשומות, למרות ההשלכות העצומות של ההודעה. ההודעה טומנת בחובה פגיעה מהותית בזכות הקניין של הבעלים של הקרקע ולמרות זאת אין קריטריונים להטלתה. יתרה מכך, החוק לא מגדיר מהו שלב "ההכנה" של התוכנית, שבו לכאורה אמורה להתפרסם ההודעה.
עפ"י המלומדים שרית דנה ושלום זינגר [1] די בשלב ראשוני של קביעת עקרונות בסיסיים לתוכנית יחד עם היתכנות סבירה לקיומם, כדי לאפשר שימוש בהסדר 77-78 המגביל היתרים.
השלכות ההסדר בסעיפים 77-78 על תקופת אי הוודאות
עסקינן בהסדר קיצוני המעדיף את האינטרס הציבורי על אינטרס הפרט וזכות הקניין של בעל הקרקע, ומכניס אותו לתקופה ארוכה של חוסר וודאות תכנונית וכלכלית. היות שתוכנית חדשה משנה את הוראות החוק החלות על הקרקע ומכאן ישתנו הן זכויות הבניה והן השימושים בקרקע, היא עתידה להשפיע על שווי הנכסים והקרקעות בו. אך עד לאישור התוכנית לא ברור מה תהיה ההשפעה המדוייקת ולכן נוצרת אי הוודאות אצל בעלי הקרקע.
הקושי הגדול הוא אורך פרק הזמן של אי הוודאות. מוסדות התכנון במדינה ידועים בפרקי הזמן הארוכים הנדרשים להם על מנת לאשר תוכניות. לכן מדובר בהשפעה שעוצמתה לא ידועה, למשך זמן ארוך שעלול להגיע לשנים מספר. את נקודת ההתחלה של "תקופת אי הוודאות" ניתן לספור עוד טרם דיון ראשון בתוכנית אצל מוסד התכנון שעוסק באישורה, והרבה קודם לקבלת החלטה אם לקבל את התוכנית או לדחותה.
פיצוי כספי על "שלב ההכנה"? לא ולא
תיקון 101 לחוק התכנון והבניה קבע כי מסמכי התוכנית יהיו פתוחים לעיון הציבור ממועד הגשתם למוסד התכנון. משמע, הציבור יכול לדעת מהם העקרונות התכנוניים של התוכנית ומהי מהותה העקרונית. למרות זאת, בכל השלב הזה, עד לאישור התוכנית, לא קמה לבעל הקרקע זכות לפיצוי למרות שייתכן שערך הקרקע שלו עלה או ירד גם בשלב הגשתה של התוכנית, תיכנונה או הפקדתה. ההלכה קבעה כי שלב ההכנה של תוכנית מתחיל מרגע לידתה ועד להפקדתה. מדובר על פרק זמן ארוך ונדיב במיוחד שלאורך כל מהלכו אין למוסדות התכנון כל התחייבות כלפי בעלי הקרקע, אף לא לעקרונות התוכנית החדשה עצמה.
מה עלה בגורל הבקשה של שרון?
בתיק המידע שהאדריכל של שרון קיבל, הופיע הסבר ארוך וסבוך שאמור היה לפרט את המקרים בהם כן ינתן היתר בניה על אף ההקפאה הגורפת. שרון שמחה, שכן נראה היה שעל אף המגבלות הקשות תתאפשר הרחבת החדרון על הגג. ישב ועמל האדריכל על הכנת תוכנית, קיבל הנחיות ממהנדסת הרישוי במחלקת ההנדסה של העירייה, ולאחר תיקונים והתאמות הוגשה הבקשה להיתר. אולם כשהבקשה הגיעה לדיון בוועדה, היא נדחתה על הסף, בטענה שיש הקפאה מוחלטת של מתן היתרים לפי סעיפים 77-78 לחוק התו"ב.
מסתבר שמאז שיצא תיק המידע, התקיימו דיונים נוספים בעניין היקף ההקפאה, ההערות בתיק המידע לא היו מעודכנות, ואף בקרב העירייה עצמה בעלי תפקידים מסרו מידע סותר שהונצח בכתב, בתכתובות מייל, בפרוטוקולים של וועדות משנה לתו"ב ובהודעות לציבור. שרון הגישה ערר על ההחלטה לדחות את הבקשה להיתר, בידיעה שהבניין שלה מוחרג מההקפאה. מסתבר שלא כך הוא. עמדת העירייה כפי שהוצגה בוועדת הערר, היתה שההקפאה מוחלת על כל השכונה ללא כל חריגים ולכן שרון לא תקבל את ההיתר.
העובדה שהבניין של שרון חדש יחסית, שכפי הנראה לא יחול עליו – בוודאות די גבוהה – שום הליך של התחדשות עירונית – גם בשל מיקומו הייחודי וגם בשל היותו חדש למדי – לא ממש שינתה. הדירה של שרון לא תוכל לנצל את זכויות הבניה המוקנות לה בתוכניות החלות על הנכס, ודירתה תישאר בגודלה המקורי עד לסיום ההקפאה, שנראה תימשך שנים מספר.
כיצד ניתן לפתור את האבסורד?
מצב אבסורדי זה בו היתרי בניה מוקפאים באופן גורף ללא שום סינון לגופו של היתר הוא מצב בלתי סביר. מדוע מימוש זכות בניה שאינה קשורה כלל ועיקר לתוכנית המתוכננת צריכה להשלל למשך שנים ארוכות ממי שמבקש לממשה על קניינו הפרטי?
בהתחשב בפרק הזמן הארוך בו נדרש לאשר תוכניות למקרקעין והשפעתן הדרמתית על שווי הקרקע הדרך הנכונה היא להשתמש בכלי של הקפאת היתרי בניה באופן ספציפי לאחר שתיבחן הבקשה להיתר ומה מהותה. מוסדות התכנון לא צריכים להסתפק בהגבלה כללית אלא להגביל רק את ההיתרים שסותרים או נוגעים לתכנון העתידי שמונח על שולחנם. זהו האיזון הנכון בין הזכויות המתנגשות של הציבור ושל הזכויות הקנייניות של בעלי הקרקע.
בנוסף נכון יהא לקבוע את פרק הזמן המקסימלי להטלת המגבלות ולא לאפשר מצבים בהם במשך עשור מוסדות התכנון מתמהמהים ובינתיים זכות הקניין של בעלי הנכסים או הקרקע נפגעת אנושות ואין להם שום יכולת לממש זכויות בניה קיימות.
[1] שרית דנה ושלום זינגר דיני תכנון ובנייה כרך א, שער שני, פרק א (נבו הוצאה לאור בע"מ, 2015).
